三权分置对耕地保护的影响？

农地“三权”分置改革的核心是放活土地经营权。事实上,设立具有物权属性的土地经营权,促进农地的规模化与资本化也已经成为《农村土地承包法》修正中的关键内容。但是,农村土地制度改革盘根错节,异常复杂,是一项综合性的系统工程。万物土中生,有地斯有粮。在修改《农村土地承包法》、落实“三权”分置要求、促进土地流转的同时,也需要高度重视土地经营权流转后的风险防范,尤其是耕地保护和生态安全问题。

众所周知,农业总体而言仍然是一个弱质产业。农地“三权”分置改革虽然在理论上具有实现规模经营,进而实现规模效益的功能,但也会同时造成土地经营权流转价格的上升。有调查显示,2008—2014年我国土地流转费用平均增幅超过25%,东部地区流转费用超过1500元/亩,中部农区流转租金也超过1000元/亩,流转价格的攀升加上化肥、农药、种子等农业生产资料价格的上涨必然会抬高农业生产成本,进一步压缩经营者的收益,甚至导致经营者继续从事粮食生产变得无利可图。在市场经济条件下,受经济利益的驱动,经营者就很有可能去改变土地的原有用途,发展经济作物,甚至将耕地转变为建设用地进行非农开发利用。

我们在一些地方的调查也发现,很多农业企业流转获得土地经营权后都会将以前的粮食作物改变为瓜果、蔬菜、花卉、苗木等经济作物,甚至以乡村旅游为名,进行非农建设开发。农地“三权”分置后,土地的所有权、承包权与经营权发生了分离,经营权人为了能尽快收回成本,获得收益,难免会出现过度开发的短视性行为。比如,为追求流转期内的经济利益最大化而选择那些种植周期短、轮作频率高的经济作物,甚至会为提高产量而大量使用化肥、农药,建造农业设施,造成土壤板结、酸化,肥力下降。此外,土地经营权的流转还会引起土地斑块(类型、性质、形状、内容)的重组及其使用性质的变化,进而直接或间接地引发原有的土壤、水资源、植被等生态系统的改变,危及农业综合生产能力和农业生态环境。最后,当土地经营权设定抵押并被实现时,为了让债权人的债权获得满足,也极容易发生改变农地用途的风险。

更为严重的是,一些地方的政府为了招商引资,促进地方经济的发展,甚至会主动去吸引和扶持发展经济作物、水产养殖等高效农业项目,并设置一些奖励和扶持政策。经营主体的逐利动机在地方政府的引导下被进一步放大,由此导致“三权”分置后农地用途被改变,原有耕种粮食的土地被用于种植经济效益更高的果木、花卉,甚至部分农用地变相转为非农用地,用于开发农家乐、观光农业、乡村旅游等收益较高的项目。有调查显示,在传统农区河南省,一般农户流转土地的“非粮化”比例达40%,而土地经营大户耕地“非粮化”比例则高达60%。西北农林科技大学课题组对河北、河南、山东、安徽四省土地流转的调查显示,这四个粮食主产省土地流转的“非粮化”比例达61.1%,且流转规模越大,“非粮化”倾向越明显。

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